miércoles, 2 de mayo de 2007

ENSAYO: Participación, desarrollo y seguridad

Por Martín Appiolaza

Introducción
Después de los atentados del 11 de septiembre en Nueva York, aumento la sensación de desprotección de los ciudadanos en distintas partes del mundo. San Rafael hizo conocer su sensación de desprotección de modo particular: algunas personas empezaron a reclamarle al gobierno a través de las radios locales que la protegiera ante la posibilidad de ataques terroristas. Muchos lo compartieron, porque las encuestas demostraron un gran crecimiento de la sensación de inseguridad.
Unos meses antes San Rafael había sido noticia al conseguir la mayor proporción en el mundo de armas recolectadas en un programa de desarme voluntario, proceso que generó una fuerte participación de la comunidad que se organizó de diferentes modos para liberar su pueblo de armas1.
Pero todo cambió a partir del impacto que generaron los atentados en Estados Unidos y su amplia repercusión mediática, incrementando la sensación de inseguridad. Estamos frente a una situación paradójica: un pueblo que generó un fuerte capital social para desarmarse se sintió muy vulnerable ante una muy remota posibilidad de ser atacado por un grupo terrorista (que debe tener muy poca información sobre la Argentina, y menos todavía sobre un pueblo ubicado en un rincón entre la Patagonia y la cordillera de Los Andes). ¿Qué pasó? La principal diferencia que se puede observar es la posibilidad de participación social: la gente pudo organizarse para desarmarse, sin embargo la vulnerabilidad ante un ataque impredecible los hizo sentir muy solos e indefensos. En este contexto era tan absurdo el pedido de protección ante la posibilidad de un ataque terrorista, como necesaria la organización social. En esa disyuntiva se debatía el rol del Estado.
La seguridad es hoy un tema central en la agenda del desarrollo: la evolución del concepto le ha ido dando más protagonismo a las personas. Pero también es un gran desafío para los Estados. En las grandes ciudades se ha convertido en una de las principales demandas sociales. En tiempos de relativismos y sensaciones, la sensación de inseguridad como la sensación térmica, son expresiones cotidianas. Pero sensaciones al fin: sentirse inseguros no quiere decir que realmente lo estén, o al menos en la magnitud en que lo perciben. Sin embargo, se manifiesta así un tema interesante desde la perspectiva del desarrollo donde el factor institucional pasa a ser clave.

Supongamos
En las próximas páginas queremos recorrer un camino que nos lleve a concluir que en la gestión de las políticas de seguridad el Estado debe funcionar como un catalizador, generando espacios de interacción entre la sociedad y el mismo Estado. Para lograrlo son necesarias transformaciones en las instituciones encargadas, vinculando siempre la seguridad con desarrollo.

De qué hablamos cuando hablamos de seguridad

El tema de la seguridad de las personas en la sociedad, del crimen en general, ha sido un tema menor tanto para los estudios marxistas como para las teorías estructural funcionalista. Para unos era un aspecto más de la lucha de clases, y para los otros sólo comportamientos antisociales que debían ser funcionalizados. Los nuevos tiempos convirtieron al tema en una de las mayores preocupaciones de los ciudadanos y una recorrida por los trabajos que se editan sugieren que el crecimiento de la criminalidad –o mejor todavía, de la sensación de inseguridad- nos cogió mal parados.
Para acercarnos a la tesis de que el Estado debe actuar como un catalizador de las demandas, reformulándose primero a sí mismo para poder cumplir la función de generar los mecanismos de participación social necesarios, nos acercamos abrevando en distintos autores del curso de Enfoques de Desarrollo y otros que aportarán información más específica.
Pero empecemos por el tema en cuestión: la seguridad. En los últimos años ha existido un desplazamiento en el concepto de seguridad. El interés se ha mudado desde la seguridad nacional2 hacia la seguridad humana, entendida como las garantías que debe tener una persona para el desarrollo de sus libertades con la tranquilidad de que no va a ser víctima de algún tipo de avasallamiento de esas libertades. El concepto nació en los años ’90 en el ámbito de las Naciones Unidas de la mano del “Informe sobre el Desarrollo Humano”. El objetivo fue situar a las personas en el centro del debate sobre la seguridad (así como se las situó en el centro del debate sobre el desarrollo).
El Informe sobre el Desarrollo Humano de 1994 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estuvo dedicado a la seguridad humana y sostiene que “para mucha gente hoy, el sentido de inseguridad nace de las preocupaciones sobre la vida cotidiana más que del miedo a una catástrofe mundial. La seguridad en el trabajo, en los ingresos, de la salud ambiental, del crimen, son preocupaciones emergentes de la seguridad humana en todo el mundo”. Esta afirmación es sustento para hablar de la “seguridad sostenible”, que aparece asociada con otros tópicos del desarrollo como la gobernabilidad y el desarrollo sostenible. Está planteada como el desarrollo de capacidades en los países que sufren conflictos, para desarrollar las soluciones por sí mismos a los problemas que los afectan3.
De hecho, agencias de cooperación para el desarrollo como la de Japón, Noruega y Canadá, buscan asimilar el concepto de seguridad humana a derechos humanos y desarrollo sostenible. Intentan así eludir conceptos restringidos de seguridad como mantenimiento del orden relegando los derechos y libertades. Así nos aproximamos a otro concepto que hemos tocado superficialmente, que es el del desarrollo: optamos por la concepción de Amartya Sen, hablando del desarrollo como un proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos”4.

Cambio social e inseguridad

Si pensamos la seguridad como una instancia del desarrollo, como fortalecimiento de las capacidades de una comunidad y la expansión de sus libertades, resultará obvio decir que un deterioro de la cohesión de esa comunidad incrementa la sensación de que ese desarrollo está en riesgo, que las personas están inseguras respecto a sus posibilidades dentro de la comunidad. Esto se traduce en conductas de autoprotección que vulneran más la cohesión.
De acuerdo a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), podemos sostener que la pérdida de cohesión social es consecuencia del debilitamiento de los Estado-Nación como unidad en medio del proceso de globalización, el debilitamiento de los sistemas políticos y su capacidad para desarrollar proyectos legítimos a largo plazo, la diversificación cultural, los cambios en los modos de producción, la disolución de la posibilidad de ascenso social, la individualización económica y la transformación de las estructuras familiares tradicionales5. Pero todo esto es más grave por la debilidad del Estado para enfrentar el problema de manera eficiente.
Aquí podemos encontrar el contacto entre “el factor institucional”, la gobernabilidad y la seguridad humana. Recorriendo un camino corto, podremos tropezar también con la importancia de la gestión para el desarrollo y la seguridad humana.

De violencia, instituciones y gobernabilidad
¿Podemos valernos de conceptos utilizados para la economía en el tema de la violencia? Lamentablemente no seríamos originales. Una parte importante de los trabajos sobre la violencia (en nuestro caso sobre los actos que afectan la seguridad sustentable de una comunidad) se valen de un enfoque económico. Van desde lo más concreto, cuantificando el costo de la violencia como si se tratara de una epidemia6, hasta una variedad de enfoques teóricos que sugieren una “economía de la violencia” como método de ejercicio de la fuerza que monopoliza el Estado. Al menos, estos antecedentes validan nuestra intención de trabajar a partir de los textos económicos (con interés en aspectos institucionales) de Douglass North para acercarnos a la gestión de la seguridad como parte de la gobernabilidad y esta del desarrollo.
North advierte sobre el impacto de la “trasgresión de las reglas” en el desarrollo de la economía y pone énfasis en el papel de las instituciones estatales como facilitadoras de ese desarrollo. Con matices, está hablando de lo mismo que nos preocupa en este trabajo. Introduce el concepto de costos de transacción en la economía para concluir en que los mercados son algo más que espacios virtuales de intercambio de mercancías. Los mercados están condicionados por reglas como cualquier otra actividad humana, como cualquier sociedad (parece una obviedad, pero es un desafío al pensamiento económico clásico y neoclásico). Dice “los costos surgen debido a que la información es costosa y se retiene de manera asimétrica por las partes que realizan el intercambio. Los costos que se derivan de medir las múltiples dimensiones cuantificables de los bienes o servicios intercambiados de la performance de los agentes involucrados, así como del cumplimiento de contratos, determinan los costos de transacción (…) Las instituciones se crean para reducir la incertidumbre en el intercambio humano”7.
En tiempos en que a duras penas nos estamos despojando de los dogmas que asimilaron a las sociedades con mercados, suena provocador pensar desde este enfoque económico el rol de las instituciones. Más interesante todavía recordar que North advierte que las organizaciones sociales no siempre fueron pensadas en función de la eficiencia en la distribución de beneficios (económicos aunque también podemos sostener que beneficios de todo tipo, cómo libertades por ejemplo), sino también para beneficiar a algunos actores8.
Aquí cobra importancia mencionar que el pensamiento de North resalta que el Estado debe ser garante de los contratos entre las partes evitando alterar la distribución de beneficios (que en nuestro caso no sólo son económicos sino también políticos). El Estado también determina el funcionamiento económico, porque define las reglas. Son necesarias entonces instituciones políticas estables, legítimas y que funcionen en el marco del Estado de derecho.
Pero el aparato estatal hoy no está preparado para cumplir este rol –especialmente si estamos hablando de seguridad-. La seguridad humana ha sido hasta ahora “seguridad pública” dominada por una criminología9 concebida para el estado de bienestar de la postguerra. Ese (proyecto) modelo de sociedad (con pleno empleo, baja conflictividad y alta contención social) caminaba hacia un progreso prodigioso siguiendo el devenir de la historia. Hoy es historia y las políticas de seguridad en manos de los “sistemas expertos” (Guiddens dixit) hacen agua.
El Estado debe adaptarse al nuevo contexto y transformarse para cumplir con los requisitos arriba mencionados. “Para lograr una reforma de éxito, es fundamental cambiar las instituciones y los esquemas de creencias y valores”, afirma nuevamente North, agregando que la eficiencia en la adaptación es más importante que la asignación de recursos10. North está hablándonos de otro concepto familiar: la gobernabilidad11. Nos valdremos de la definición de gobernabilidad de Arbós y Giner propuesta por la cátedra: “es la cualidad propia de una comunidad política, según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo”12.
Repasando el enfoque sobre los aparatos burocráticos de Max Weber, el interés de North en las instituciones, el respeto de los derechos de propiedad y el papel de la Justicia, estaremos más cerca de enfocar la gobernabilidad (como capacidad de gestión) orientada a alcanzar la seguridad humana entendida como parte del desarrollo sostenible.
¿De qué hablamos cuando hablamos de gobernabilidad (o mejor todavía, de buen gobierno) en materia de seguridad? ¿Qué implicaría que “las instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía”? El trabajo de CEPAL (2000) citado más arriba recomienda la recuperación del espacio público como ámbito de igualdad simbólica de puesta en común de los proyectos colectivos de aprendizaje de la diferencia como una estrategia para romper con la exclusiones. En público la gente descubre un sentido de pertenencia y encuentro que va más allá de lo que se proponen las políticas sociales focalizadas. Claro que esto se debe acompañar con políticas que reduzcan las inequidades. Siempre buscando la cohesión social. “Se busca combinar el perfeccionamiento del sistema democrático, el fortalecimiento de la sociedad como ámbito de comunicación y deliberación y la internalización de las reglas democráticas entre los distintos actores (…) Aspectos contextuales como la existencia de redes de relaciones y la confianza en una comunidad contribuyen a una interacción mucho más fluida y menos violenta, incluso en condiciones de pobreza. Este capital social es lo que puede marcar la diferencia entre una comunidad pobre de bajos índices de violencia y una comunidad de similares características pero con altos índices de violencia” 13.
Para mejorar la seguridad pública, el trabajo de la CEPAL recomienda reformas institucionales en los sistemas de justicia, de policías, de modo de generar mayor confianza en las instituciones. Deben acompañar “medidas que aborden complementariamente funciones de prevención y de control”.

Varias voces, un mismo ámbito

¿Qué tienen en común la economía institucional de North, el interés por la seguridad humana y la gobernabilidad como enfoques de desarrollo y la preocupación de la CEPAL sobre una buena gestión gubernamental en materia de seguridad? Parece un cóctel exótico, pero el ámbito de interés es el mismo. ¿Qué tienen en común? El desarrollo, que hemos elegido entenderlo como expansión de las libertades.
Si el desarrollo de los sistemas económicos (North) exige reglas claras definidas por un Estado que debe ser eficiente y legítimo, el Estado debe ser eficiente y legítimo para garantizar la seguridad humana. En los dos casos sostienen que la gestión gubernamental para el desarrollo debe generar las condiciones para la expansión de las libertades (Sen).
¿Cómo debe ser esta gestión? La cita de CEPAL podría ser común para cualquier política de desarrollo, desde el enfoque de la gerencia social: buscar el consenso y legitimidad, facilitar la participación y el empoderamiento para el diseño de políticas y la vigilancia en su aplicación. Sólo así se conseguirán instituciones que funcionen de manera eficiente, se adapten a las necesidades de la comunidad y garanticen el respeto de las normas básicas (tal como reclama North para la economía).


¿La inquisición fue un buen ejemplo de seguridad humana?

Un fantasma recorre el mundo. Existe una lógica oscurantista que ha logrado mucha influencia, catalizando las corrientes de pensamiento integristas. Los profetas de la “tolerancia cero” de la “mano dura” contra el crimen, recorren las capitales (especialmente las de América Latina) juzgando de modo sumarísimo las políticas de seguridad, recomendando los castigos más adecuados para los “descarriados” y excomulgando por ineficientes a los que defienden las garantías (consagradas por las leyes penales) como límites a la violencia estatal. Gestaron su pensamiento en think tanks neoconservadores como el Manhattan Institute, son partidarios de más Estado policial y menos Estado social, profetizan el “Estado mínimo”, y perciben el incremento de la criminalidad como una enfermedad moral, lo que debe ser enfrentado con normas correctivas severas. Si el Estado protector cobijó la descomposición moral que denunció el pensamiento neoconservador, las nuevas políticas deben corregir a las personas “descarriadas”. De ningún modo la solución puede venir de esa misma comunidad, sino de los guardianes del bienestar, que a modo de señores inquisidores deberán hacer respetar las leyes (especialmente las que protegen la propiedad privada) en pos de la seguridad de la comunidad14.
Las políticas de “tolerancia cero” que tuvieron fuerte impacto en la reducción del delito en Nueva York (precisamente en el periodo en que más se redujo la desocupación), contemplaron la participación de la comunidad de un modo restringido y generalmente a través de organizaciones religiosas. Sin embargo, se parte de la idea que la sociedad está enferma, posesa por un mal moral y debe ser purgada. El gobierno sospecha de la comunidad. ¿Puede ser esta cruzada contra el crimen un ejemplo de gestión gubernamental para la seguridad humana? ¿Hay buen desarrollo cuando el adversario del Estado es la propia sociedad? ¿Es posible pensar en participación ciudadana y vigilancia de un Estado que habla de “pobreza moral”, se concibe como tutor de los pobres y multiplica por 5 la proporción de negros presos?15
Más arriba hablábamos de la relación entre el desarrollo y la libertad. Sen (1999) repasa la conexión entre hambrunas y dictaduras para afirmar que los gobiernos democráticos terminan siendo funcionales a los intereses de los pueblos. Parece una obviedad, sin embargo se pueden escuchar argumentos que enfrentan la democracia con la eficiencia. Trasladando: ¿por qué debería ser más eficiente un gobierno que cierra a la participación ciudadana la gestión de las políticas de seguridad? Lejos de ser un servicio (y obligación del Estado), así la seguridad pasa a ser una herramienta del status quo (político o bien un rehén de los expertos).
Por suerte, la “tolerancia cero” es un fantasma que está de paso. La tendencia, hoy, luego de colocar al ciudadano en el centro de las políticas de seguridad, propone como factores fundamentales la participación comunitaria. Se habla del empoderamiento ciudadano, del desarrollo de las capacidades y de la búsqueda de soluciones alternativas que reduzcan la intervención del Estado. En pocas palabras: prevención en lugar de represión.
En esta instancia, es cuando el factor institucional pasa a ser clave. El Estado debe ser “catalítico”, capaz de facilitar “mecanismos flexibles e innovadores para la interacción entre el Estado y la sociedad; también requiere indudablemente de una reforma administrativa en la gestión del sector pública y de inversiones importantes en la capacitación de la mano de obra y de una reforma del servicio civil”, sostiene North16.
Son necesarias entonces reformas en los sistemas de seguridad es hoy un tema importante para las políticas de desarrollo. Esto queda en evidencia por la atención que al tema le otorga el PNUD. ¿Hacia dónde van esas reformas que facilitan la interacción entre el Estado y la sociedad? Hacia el fortalecimiento de la sociedad civil y la participación de la comunidad. ¿Cómo? A través de espacios formales de participación y consulta (foros y consejos de seguridad), vigilancia social de las fuerzas de seguridad, descentralización y planificación conjunta. A modo de referencia se pueden tener en cuenta los planes de seguridad de Mendoza (Argentina)17, el Plan Nacional de Prevención del Delito (Argentina)18, el Plan Nacional de Prevención del Delito y Seguridad Ciudadana (Paraguay)19, el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (Perú)20 o la política municipal de la alcaldía de Bogotá desde 199521.
En todos los casos el objetivo es el desarrollo comunitario a partir de la expansión de las libertades.

Conclusión
San Rafael, aquella ciudad que vivió el salto entre el desarme ciudadano como iniciativa social y el pánico a un atentado terrorista, nos mostró las dos caras de la inseguridad. Son las mismas dos caras que representan la seguridad humana alcanzada a través de la participación ciudadana o la seguridad como objetivo de una cruzada moral. Una trabaja con la comunidad, estimula el desarrollo del capital social y el empoderamiento ciudadano. La otra busca imponer normas a la sociedad, convoca a aliados, castiga a los descarriados. Una se apoya en la confianza y la otra en el miedo. Pero sólo una de ellas hace sentir seguras a las personas y estimula el desarrollo.
El concepto de seguridad ha sufrido transformaciones, sin embargo las instituciones estatales específicas no. Muchas siguen respondiendo a un modelo inquisitivo. Es necesario estimular estas reformas, entender que la seguridad debe dejar de ser un tema paria dentro de las ciencias sociales y revalorizar el vínculo entre seguridad y desarrollo. Hay que rescatar el concepto de seguridad humana de la falsa oposición entre el bien y el mal, entre ciudadanos honrados y delincuentes. Es necesario abordar el tema en toda su complejidad y amplitud.
La gobernabilidad en materia de seguridad implica tener la capacidad de generar espacios de interacción entre el Estado y la comunidad para gestar las políticas que den respuestas a la creciente demanda social de seguridad, garantizando la institucionalidad necesaria para la expansión de las libertades.

1 GODNICK, William (2001). Transforming attitudes towards the tools of violence: the arms exchange programme in Mendoza, Argentina. Bradford University, Londres, 2001. pp. 16
2 Esta concepción de la seguridad como defensa de las naciones ante la amenaza del enemigo interno, que en el contexto de la Guerra Fría estaba representado por el comunismo, en América Latina tuvo fuerte impacto a través de la llamada “Doctrina de Seguridad Nacional”. De este modo se “criminalizó” la disidencia política y las fuerzas de seguridad de la región fueron transformadas y entrenadas para la represión política. Fue la antesala a los golpes de Estado y las violaciones a los derechos humanos por las dictaduras en la región durante las décadas del ’70 y ’80. Sus resabios se pueden descubrir todavía hoy en la estructura de muchas policías y también en el diseño de políticas de seguridad.
3 Para la evolución del concepto de seguridad se ha utilizado: RICO, José María y CHINCHILLA, Laura (2002). Seguridad ciudadana en América Latina. Siglo XXI editores. México, 2002; y, OBREGÓN, Isidre. Aproximación al concepto de seguridad sostenible y seguridad humana e identificación de las entidades que los promueven. Boletín de Gobernanza y Seguridad sostenible número 14, 2 de diciembre del 2003. Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña (IIG).
4 SEN, Amartya (1999). Desarrollo y libertad. Planeta, 2000, pp. 19.
5 CEPAL (2000). “Ciudadanía, igualdad y cohesión social: la ecuación pendiente”. En: Equidad, desarrollo y ciudadanía. Santiago de Chile, pp. 301-316
6 Un texto referencial para nuestra región es: “Violencia en América Latina, epidemiología y costos”, de Juan Luis Lodoño y Rodrigo Guerrero, investigadores del BID, editado en 1999. Allí se concluye que la violencia le cuesta a América Latina el 14% de su PBI cada año.
7 NORTH, Douglass (1995). El marco institucional para el desarrollo económico. Apoyo y Banco Interandino. Lima, 1995, pp. 7-44.
8 Para poner en el contexto de la seguridad esta afirmación de North, es oportuno recordar que existe una rama de la criminología que pone el énfasis en los acuerdos sociales que determinan la penalización de algunas conductas y no de otras. Un texto más familia, “Vigilar y castigar” Michel Foucault desarrolla una genealogía del delito y las formas de penalizarlo en el contexto de los discursos dominantes y los grupos de poder.
9 John Lea, profesor de Sociología y Criminología de la Middlesex University de Londres, define la criminología como “el cuerpo de teorías y saberes que se relacionan, de una manera y otra, con tres preguntas: cómo y por qué ciertas categorías de la actividad social son definidas como delitos, por qué dichas actividades suceden en distintos tipos de situaciones y, cómo diferentes fuerzas de la sociedad intentan administrar y controlar tales acciones y sus consecuencias, tanto a través de los mecanismos formales institucionales de la justicia penal, como de mecanismos informales de control social”. El fragmento ha sido extraído del texto “Criminología y postmodernidad” publicado en Criminología crítica y control social por la editorial Juris (Rosario, Argentina, 2000).
10 Idem North (1995).
11 Hablar de “gobernabilidad” nos conduce a un enriendo gramatical generado por las distintas traducciones y alcances que se ha hecho de la palabra “governance”. En los últimos tiempos hay una tendencia hacia aceptar el término “governanza”. Incluso la Real Academia Española lo ha definido como “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”.
12 ARBÓS, S. y GINER, S. (1993). La gobernabilidad: ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial. Madrid: Siglo XXI Editores. La cita fue tomada de la unidad 5 de los apuntes de Enfoques de desarrollo.
13 Idem CEPAL (2000), p. 15.
14 Como referencia se puede leer “Las cárceles de la miseria” de Loic Wacquant, que analiza la construcción del discurso de la “tolerancia cero” que popularizó el ex alcande de New York, Rudolph Giuliani, como estrategia para enfrentar el delito. Esta política abreva en el pensamiento neoconservador del Partido Republicano –explica Wacquant- que concibe los delitos como un emergente de la crisis moral americana. Recomienda entonces la aplicación del mayor castigo para cana transgresión de las leyes, doctrina conocida como de la “ventana rota”.
15 WACQUANT, Loic (2000). Las cárceles de la miseria. Manantial. Buenos Aires, 2000. Pág. 100.
16 Citado en apuntes de la cátedra de Enfoques de desarrollo, tema 5.
17 Se puede leer una síntesis de la reforma de Mendoza en un texto de Cecilia Pérez publicado en el número 163 de la revista del Instituto de Desarrollo Legal, publicada en Mayo del 2004 (páginas 74 a la 83).
18 CIAFARDINI, Mariano (2003). El Plan de Prevención del Delito de la República Argentina. En Seguridad Ciudadana. Ministerio Público. Asunción, Paraguay. 2003.
19 AA.VV. (2003). Seguridad ciudadana. Ministerio Público. Asunción, Paraguay. 2003. Pág. 15.
20 BASOMBRIO (2003), Carlos. Seguridad ciudadana y actuación del Estado. Análisis de tendencias de opinión pública. Instituto de Defensa Legal. Lima, Perú. 2003.
21 MOCKUS, Antanás (2002). Armonizar ley, moral y cultura. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington. 2002.