lunes, 30 de julio de 2012

Documento situacional sobre las fuentes de información en materia de convivencia y seguridad ciudadana en la República Argentina



Conclusiones
La República Argentina cuenta con un incipiente grado de desarrollo en los sistemas estadísticos de sus 24 jurisdicciones a la vez que ostenta antecedentes importantes en la consolidación federal de lo que produce cada una de esas Provincias. 
La consolidación de sistemas de gestión de información sobre la violencia y el delito funcionales a la planificación e implementación de políticas de seguridad en ambas instancias, la Nacional y las Provinciales, demanda diversas medidas de corto, mediano y largo plazo.
Es destacable, a la vez, que el país presenta condiciones sociales y políticas muy propicias para avanzar en ese sentido.
Estas son las principales conclusiones surgidas de la observación sobre el funcionamiento y el análisis de los sistemas de estadísticas de seguridad ciudadana y convivencia en instituciones federales y provinciales.
En particular -en decenas de consultas a funcionarios de áreas de estadísticas criminales de todo el país y en dos seminarios organizados por la Dirección de Política Criminal del Ministerio de Seguridad como parte del proyecto SES- fue posible recoger testimonios que siembran dudas sobre la confiabilidad de la información estadística criminal que se produce, la oportunidad con que llega a los decisores de políticas y de su utilidad para el diseño y ejecución de acciones.
Sin dudas es imprescindible contextualizar el origen de las observaciones. La República Argentina propone una alta complejidad analítica por su sistema político federal, una multiplicidad de agencias en los distintos niveles de gobierno que intervienen en temas de seguridad ciudadana y convivencia, diversidad de problemáticas por regiones, particularidades de los actores político-institucionales a cargo de la gestión estatal, complejas dinámicas de poder en cada una de las decenas de instituciones involucradas en la temática y una larga historia de desgobierno político de la seguridad.
El desgobierno, en visible retroceso en el nivel Nacional y en algunas otras jurisdicciones, caracterizado por una impronta delegativa de todos los asuntos de seguridad en las instituciones policiales, también dejó su marca en lo relativo a la gestión de la información criminal ya que se caracterizó por la ausencia de criterios orientadores desde las autoridades políticas.
Como consecuencia de este proceso, en la actualidad, predomina en gran parte de las jurisdicciones una cultura de gestión guiada, casi exclusivamente, en el saber empírico policial.
Las instancias políticas de conducción de la seguridad, salvo en muy pocos casos, no cuentan con dependencias dedicadas a la fijación e instrucción de lineamientos hacia las policías para la recolección y sistematización de información ni al análisis de lo que se recoge para la generación de conocimiento propio sobre los diversos fenómenos relacionados con la temática.
La ausencia de criterios políticos orientadores tiene su correlato en la forma y el tipo de información que se produce en las instituciones policiales.  Las áreas estadísticas carecen de personal en general, de funcionarios especializados en particular y cuentan con recursos técnicos desactualizados.
En cuanto a la forma se observó, de manera generalizada, la falta de criterios claros de recolección de datos, de instrumentación de metodologías de sistematización, de validación del dato, de análisis y difusión del conocimiento producido.
En lo atinente al tipo de información que se genera, se cuentan cantidades de hechos por tipos previstos en el Código Penal y su evolución en el tiempo.  El análisis criminal en sus diversas formas es una actividad aún poco afianzada en las instituciones policiales y no se contempla dentro de las rutinas de trabajo instaladas para evaluar problemas con los que se enfrentan los sistemas de seguridad.
Como resultado se gestan informes de tipo más bien administrativos con escaso valor táctico-operacional y estratégico. E incluso con sus limitaciones es infrecuente que los propios informes que se generan sean utilizados como fuente de trabajo para los decisores dentro de las instituciones policiales y menos aún por parte de sus respectivas autoridades políticas.
La descripción de este factor, que se estima cultural, no pretende desconocer la validez y relevancia del conocimiento empírico policial no sistematizado ni motivar un cientificismo extremo alejado de la realidad de los conflictos y las respuestas prácticas policiales diarias de cada lugar.  Por el contrario, la promoción de una cultura que estimule un estudio riguroso sobre las cuestiones asociadas a la violencia y al delito procura ser funcional a la identificación y comprensión de problemas propios que, muchas veces, subsisten invisibles a los ojos del conocimiento “tradicional”.
Como parte de la misma configuración se observó que, en términos generales, no se han desarrollado indicadores sólidos para evaluar la gestión institucional de los fenómenos de violencia y delito.  Ello es indicador de otro sesgo del muy incipiente desarrollo que la cultura de gestión por resultados tiene en los sistemas de seguridad de todo el país.  
El único parámetro de buena o mala gestión de seguridad pareciera ser la disminución o aumento de la violencia y el delito en determinados períodos de tiempo.  Por supuesto que así expresado no parece desacertado como objetivo a mensurar. Sin embargo, considerando que la calidad y la confiabilidad de los datos son limitadas y que su lógica de recolección está orientada más hacia la confección de informes administrativos (que tácticos o estratégicos para producir respuestas) y por tipos penales (más que por problemas delictivos específicos), los aumentos o disminuciones no parecieran ser indicadores fiables de las situaciones de seguridad ni del desempeño institucional.
La falta de indicadores fiables tanto situacionales como institucionales imposibilita no sólo un conocimiento integrado sino también la posibilidad de un diálogo honesto entre la ciudadanía que demanda acciones de gestión de los conflictos y los encargados de dar respuestas. Sin indicadores propios, legitimados además por la participación ciudadana, que permitan cuantificar y evaluar tanto los problemas concretos de un lugar como el desempeño de los sistemas de seguridad, esta comunicación no puede entablarse por canales directos sino por vías mediadas por los procesos sociales de construcción de miedos que tergiversan las necesidades reales de la población.  Esto último determina una demanda real sesgada por intereses ajenos a la solución de los problemas y respuestas también destinadas a los emergentes creados por los intereses más que a los problemas.
Debe destacarse que en algunas provincias se iniciaron procesos de modernización institucional en los que se avanzó en la incorporación de tecnología, en la formación de personal y en la implementación de procesos y metodologías de recolección, sistematización y análisis de información. Los procesos han tenido altibajos o bien retrocesos, por lo que es importante revitalizarlos.
A este respecto es justo destacar que los mensajes que la Nación transmitió a las Provincias para alcanzar un esfuerzo nacional de producción de conocimiento,  durante la década de los 90 y el principio del nuevo siglo,  han sido muy variables.  Diversas iniciativas de coordinación nacional en materia de información criminal se anunciaron y quedaron sin efecto con las consecuencias que ello acarreó tanto para el propio Estado Nacional como para las Provincias.
A los problemas señalados deben sumarse los de coordinación interna e interinstitucional.
Se han observado, en el primer sentido, deficiencias en los procesos de concentración de datos, duplicándose y/o superponiéndose tareas por diversas áreas de una misma institución.  Incide en esta situación la ausencia de protocolos escritos sobre los circuitos policiales internos de la información desde su recolección hasta su consolidación, la irrelevancia organizacional de las áreas de estadística así como falta de especialización de agentes en cuestiones vinculadas al registro y análisis de información criminal.
Respecto de la coordinación interinstitucional, son contados los casos en que las áreas de producción de conocimiento de los sistemas de seguridad intercambian información y cooperan con las de los Ministerios Públicos y los Poderes Judiciales.
Esta falta de interacción generalizada en el país entre las estadísticas e información de los Ministerios Públicos y los sistemas de seguridad debe analizarse detenidamente en tanto constituye un obstáculo muy claro para el diseño y ejecución de una política criminal conjunta y requiere de un abordaje urgente.
El trabajo sobre bases de conocimiento distintas en relación al mismo objeto de intervención, signado por una relación operativa que debe funcionar en forma fluida, determina que las policías prioricen detenciones e investigaciones que no están en la agenda de prioridades del Ministerio Público y viceversa.
Más infrecuente aún la relación y colaboración con y desde dependencias de producción de información de entes más “alejados” de la cuestión delictiva como los del sector salud, desarrollo, educación, cultura, infraestructura y vivienda, comercio, etc.
Respecto de la difusión de la información, salvo contadas excepciones en que se publica la totalidad de la información disponible, predomina  el uso de la información estadística como un recurso casi exclusivo de los jefes policiales y ministros responsables del tema.
A pesar de lo señalado, es necesario destacar los avances importantes que son el punto de partida para un potencial plan nacional de modernización.
Durante las últimas dos décadas se fue desarrollando un sistema nacional de estadísticas criminales a cargo de la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia. Se logró, entre otras cosas, realizar series de encuestas de victimización, un marco legal para reunir estadísticas criminales, que la mayoría de las provincias elaboren sus estadísticas, fortalecer las capacidades en las policías para que reporten con periodicidad, elaborar informes anuales y producir varios análisis sobre esas cifras. Considerando la complejidad del mapa político-administrativo así como las lógicas y culturas institucionales, puede concluirse que el Sistema Nacional de Información Criminal y el Sistema de Alerta Temprana resultan avances valiosos más allá de sus limitaciones.
Durante el relevamiento para elaborar este documento, también ha sido posible constatar el funcionamiento del sistema de estadísticas vitales del Ministerio de Salud y la forma en que la Agencia Nacional de Seguridad Vial construyó acuerdos con las provincias para relevar información. Especialmente la solidez técnica, presencia federal y peso institucional del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos como coordinador del Sistema Estadístico Nacional. Son capacidades y experiencias desarrolladas por el Estado argentino que pueden ser puestas a disposición de mejorar el sistema de estadísticas de seguridad ciudadana y convivencia.
Entonces, esquematicemos las principales debilidades registradas que permiten sostener que la Argentina puede optimizar su sistema de estadísticas criminales.
Institucionales
·         Infraestructuras para la producción de conocimientos, en general, frágiles y muy dispares en todo el país.

·         Formación deficitaria y muy variada de los recursos humanos en cada Provincia.

·         Diversas concepciones, metodologías y tecnologías para producir información.

·         Falta de coordinación (debilidad de mayor impacto en los casos en que hay una relación operativa directa, como en el caso de los Ministerios Públicos y las Policías).
Sustantivas o de los sistemas estadísticos propiamente dichos
·         Registros incompletos en el Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC) y el Sistema de Alerta Temprana (SAT). Algunas fuente de información han discontinuado sus reportes argumentando la incompatibilidad de su información (construida a partir de registros en fiscalías) con la que aportan otras provincias.

·         Calidad dudosa de la información reportada al sistema nacional. Durante las entrevistas fue posible advertir que en algunas instituciones el recuento de casos no se realizaba plenamente y que no tenían estabilidad en las funciones de los responsables de las áreas estadísticas. Se podría concluir que hay una insuficiente valoración de la información estadística como insumo para la gestión.

·         Falta de control de datos. En entrevistas y análisis de reportes, surgió como dato relevante que existen muy pocas medidas de control sobre la calidad de los datos que se cargan en los sistemas estadísticos y que luego son reportados. Si bien la normativa que sostiene al sistema de estadísticas criminales lo expresa tácitamente, el órgano federal (Dirección de Política Criminal) ha tenido  dificultades en auditar la calidad de datos. En el año 2001 cuando se lanzó el SNIC, hubo auditorías. Pero la resistencia de algunas provincias a entregar información, la discontinuidad en la presentación de los reportes anuales de parte del Ministerio de Justicia, el particular tratamiento periodístico de la información y las decisiones que debilitaron el área específica, resintieron la relación entre algunas provincias y la nación en la materia. Hoy sería complicado volver a las auditorías, al menos en los términos en que fueron pensadas originalmente. Parece más realista y viable pensar en un mecanismo de consenso para la entrega de información más adecuada y el control cruzado respecto a la calidad de esa información.

·         Datos con poco valor estratégico. El sistema actual pretende el registro de 31 figuras delictivas. La mayor parte, no tiene relevancia estadística (por ejemplo, los delitos contra el Estado y la comunidad), en cambio, hay otros delitos muy frecuentes pero sin un nivel de detalle que permita entender las lógicas que organizan estas formas de criminalidad. La Argentina no podría afirmar con precisión en sus estadísticas criminales cuántos homicidios hubo en el año anterior, tiene poca información sobre las circunstancias en que se produjeron, escasa respecto a los patrones que impiden profundizar, por ejemplo, la relación con formas de criminalidad organizada. Recolectar tantas categorías de información implica un mayor esfuerzo en los puntos de carga, mayor riesgo de perdida de calidad de los datos en la medida en que aumentan las variables y una limitación material para recolectar más detalles sobre algún tipo de delitos en particular. Aquí se abre una ventana de oportunidad: es posible concentrarse en algunos delitos y recabar más información útil para el diseño de una política criminal democrática y efectiva. Por otra parte, es necesario aportar análisis a la información contemplando las prioridades provinciales y regionales.

·         Subutilización del sistema. Nuevamente, muchas de las fuentes consultadas explicaron que las estadísticas que construyen están subutilizadas. O bien porque hay una resistencia cultural en las instituciones a trabajar a partir de objetivos medibles y evaluables, o porque la información producida es de acceso restringido, o bien porque resulta de poca utilidad. Comentarios similares surgieron respecto a los datos del sistema de estadísticas criminales federal: la discontinuidad en la publicación de los reportes, la falta de confianza en los datos reportados y procesados, la falta de datos de algunos estados provinciales relevantes en cuanto a cantidad de casos y los indicadores relevados, debilita la potencia instrumental de la estadística criminal para el diseño, gestión y evaluación de políticas públicas. Más allá de estas observaciones, los registros tienen un valor que tampoco es plenamente aprovechado por la ausencia de una cultura de transparencia informativa de parte de las instituciones públicas, especialmente de las fuerzas de seguridad.

1. Líneas de acción
A partir del relevamiento del funcionamiento de las instituciones y áreas que aportan al sistema de estadísticas sobre seguridad ciudadana y convivencia, se ponen a consideración las siguientes líneas de acción:
·         Fortalecimiento institucional de las áreas dedicadas a la gestión del conocimiento criminal de todo el país.  Desde el Ministerio de Seguridad de la Nación podría liderarse un proceso en esta dirección acompañado por otros organismos federales especializados en materia estadística. Es factible pensar en la posibilidad de acompañar inversiones de renovación tecnológica hasta el diseño de un Plan Nacional de Formación que, recogiendo las mejores experiencias del país y con el aporte de los especialistas propios y los más formados de cada Provincia, tienda a la profesionalización de equipos técnicos provinciales en gestión de la información delictiva. A la vez, pueden consensuarse reformas normativas federales que fijen estándares mínimos comunes –consensuados con las Provincias- en torno a las características de las estructuras organizacionales de gestión de información (por ej. proveer a la incorporación de un perfil de profesional en las carreras y fijar requisitos mínimos para la conformación de un área óptima en la materia).
                                                                                                                     
·         Consensuar el aporte de información estadística criminal de todo el país. Se advierten voluntades para regularizar los reportes estadísticos si hay una revisión del sistema estadístico actual, la voluntad de construcción de acuerdos entre estados provinciales y estado federal sobre la producción, procesamiento y utilización de la información, alentando los controles entre provincias sobre la información que tienen y el análisis conjunto de los resultados. Es necesario un acuerdo político extendido, posiblemente en el ámbito del Consejo de Seguridad Interior, para relanzar el sistema estadístico criminal.

·         Mejorar la calidad de la información recolectada. Esto implica generar los consensos para optimizar los procesos de recolección, carga y procesamiento de los datos que nutren el sistema de estadísticas. En este punto es importante el acuerdo de las instituciones, la inversión en capacitación y tecnología. El Estado federal puede retomar las facultades para asesorar y fortalecer las capacidades de las policías e instituciones que producen información. Es importante también que la Argentina tenga encuestas de victimización periódicas y extendidas que alimenten el diseño de su política criminal.

·         Medir lo mismo y del mismo modo. Se trata de estandarizar los indicadores, de modo que todas las áreas que nutren el sistema de estadísticas criminales de la Argentina clasifiquen del mismo modo los datos a reportar. Sería recomendable que el proceso de Estandarización de Indicadores de Seguridad Ciudadana y Convivencia se extienda a partir de los compromisos que asuman las policías e instituciones que producen información.

·         Articular el trabajo de los Ministerios de Seguridad con los Poderes Judiciales y los Ministerios Públicos de forma de priorizar qué variables son útiles medir para el diseño de una política criminal. Las discusiones para la construcción de acuerdos políticos en materia de estadística criminal debe incluir cuáles son las prioridades en materia de seguridad ciudadana y convivencia para la política criminal argentina. Es una decisión política.

·         Construir indicadores. Hay fenómenos criminales de alta complejidad que se articulan más allá de las fronteras. Entender los fenómenos de manera regional es un elemento de análisis para el diseño de una política criminal. Atentos al proceso desarrollado por el SES, se sugiere que la información sea elaborada contemplando algunos o todos estos indicadores: tasa de homicidios, tasa de muertes por tránsito, tasa de suicidios, tasa de muertes por armas de fuego, tasa de denuncias de delitos sexuales, tasa de denuncias de maltrato de niños, niñas y adolescentes, tasa de denuncia de violencia intrafamiliar, tasa de hurto, tasa de robo, tasa de hurto y robo de automotores, tasa de secuestro. Sin embargo, insistimos en que los indicadores sobre robos y hurtos podrían ser revisados en función de que aporten más insumos al diseño de una política criminal.

·         Analizar y difundir la información. La información es un bien público. Sin embargo, reiteradamente fue posible advertir que la información criminal era reservada a autoridades policiales o de alto nivel político. Se sugiere construir acuerdos políticos sobre el modo de difundir públicamente la información estadística criminal, contemplando también la formación de funcionarios, decisores y comunicadores para el análisis de esta información. Por otra parte, para el análisis político criminal de las estadísticas e indicadores construidos, se sugiere alentar reuniones regionales para interpretar con participación interagencial, incorporando no sólo a policías y ministerios, sino también instituciones académicas y de la sociedad civil.